史学专论 徐蓝：国际联盟与第一次世界大战后的国际秩序

史学专论 徐蓝：国际联盟与第一次世界大战后的国际秩序本站　　【学者简介】徐蓝，首都师范大学教授

　　【学者简介】徐蓝，首都师范大学教授。研究方向为世界近现代史、国际关系史、第二次世界大战史等，出版专著《英国与中日战争1931-1941》、《中国国际关系研究述评》、《埋葬法西斯》等，译著《两次世界大战之间的国际关系1919-1939》等，并在《历史研究》、《世界历史》、《近代史研究》等期刊发表学术论文百余篇。

　　国际秩序是指在一定的历史时期内国际社会主要战略力量之间围绕某种目标和依据一定规则相互作用运行的机制，是指处理国与国之间关系的准则和行为规范。近代以来，随着资本主义生产方式的形成、确立和发展，欧洲的民族国家在连绵不断的战争中兴起，经济联系日益紧密，主权意识愈加明确，国际关系也逐渐走出中世纪。以17世纪威斯特伐利亚体系的建立和19世纪维也纳体系的建立为标志，可以看到人类在建立新型国际关系和国际秩序方面的不断努力。第一次世界大战后建立的国际联盟，是一战后建立的凡尔赛—华盛顿体系的重要组成部分，也是战后国际秩序的典型代表。

　　国际联盟是人类经过一场空前的“大战”之后建立的第一个由主权国家组成的常设国际组织，是20世纪国际的重大发展。学术界自其诞生之日起就开始了对它的研究。国际学术界的研究主要集中在国际联盟对国际法的影响、美国在筹划战后世界新秩序和建立国际联盟中的作用、国际联盟在寻求集体安全方面的努力、对国际联盟历史的整体考察、国际联盟与各大国之间的关系，以及国际联盟各分支机构的活动等方面。国内学术界对国际联盟的认识和研究，主要集中在中国人对国际联盟的认识与活动参与、美国和英国在建立国际联盟时的政策、国际联盟在九一八事变中的表现，以及国际联盟对国际的影响等方面。

　　可以看出，国内外学术界对国际联盟的研究已经有许多重要的研究成果，但是，把国际联盟与一战之后国际秩序联系起来进行研究的论述尚不多见，特别是国内学术界对国际联盟的研究还有较大的拓展余地。本文力图在前人研究的基础上，通过对这一国际组织的产生背景和过程的勾勒，以及对国际联盟盟约的文本分析，对国际联盟所代表的第一次世界大战后的国际秩序进行论述，以就教于方家。

　　国际联盟作为一战后世界上第一个由主权国家组成的常设国际组织，并不是家凭空臆想出来的，而是一战的战胜国根据时代的发展和自身的需要，在吸收19世纪欧洲协调体制以及其他国际组织运作机制的基础上创建的。

　　19世纪初，打败拿破仑帝国的战胜国英国、、奥地利、普鲁士和复辟的法国召开维也纳会议。会议根据强权原则，通过战胜国对战败国财产的瓜分，任意安排小国领土、摆布小国命运，满足了战胜国瓜分领土的野心，重新划分了欧洲的版图，建立了维也纳体系。该体系依靠英、俄、法、奥、普的实力均衡共同维持欧洲的稳定与和平，成为一个五极均势结构。在这个五极结构中，英国因其在各方面优势地位明显，几乎成为全球霸主。意大利、德意志则依然处于状态。上述状态是五国形成均势的必要保证。

　　此外，为防止大国因意图称霸欧洲而爆发新的大规模战争，欧洲国家开始采用“会议外交”的方式，即通过定期国际会议的形式对列强间的矛盾及利益纷争进行仲裁与协商，以保持欧洲的协调，维护大国的利益与均势。这一机制也被称为“欧洲协调”，亦称“共管均势体制”。这一机制要求欧洲大国遵守维持欧洲安宁与平衡的两项原则：一是各大国要克制在欧洲扩张领土的野心，尽量避免发生大规模战争；二是当欧洲的内乱或国家间争斗即将引发战争时，各大国要努力以和平的方式解决争端。其做法通常是举行国际会议。于是，这种合作共管方式使均衡、克制与合作成为拿破仑战争后40年欧洲的标志。

　　可以看出，维也纳体系的缔造者已初步建立了一种定期会晤协商的程序。这表明，大国决策已兼顾多种因素并将其制度化了。有学者认为，这种制度化安排是对潜在的国际冲突进行监督和控制的一种机制，实际上已成为当时管理欧洲国际事务的重要国际机构，尽管19世纪后半期出现的一系列局部战争不断削弱“欧洲协调”机制，然而欧洲没有发生如拿破仑战争那样的大规模战争也是事实，从而使资本主义得以迅速发展。这种“会议外交”也成为19世纪国际和平组织的最初萌芽。由此可见，尽管“欧洲协调”还不具备正式国际组织的形式和机构，但在力图维护欧洲的均势与安全方面，还是比威斯特伐利亚体系前进了一步。

　　然而，任何“实力均衡”都是相对的，而实力的不平衡则是绝对的。随着19世纪六七十年代后欧洲列强实力对比的变化，美国的崛起和要求对美洲事务的独占控制以及东亚日本的崛起，从欧洲外部对维也纳体系构成挑战。列强竞相对外扩张、瓜分世界，矛盾冲突不断尖锐，最终把一个在欧洲历史上屡见不鲜的暗杀事件演变成一场“大战”。与此同时，以“欧洲协调”为主要特征的维也纳体系也荡然无存。尽管如此，体现“欧洲协调”的“会议外交”，仍然是维也纳体系留给后世的遗产。

　　19世纪随着工业向前推进，一些国际机构便根据行业需要建立起来，其目的是促进各行政部门之间的国际合作，解决纠纷，并拥有监督成员国该行政部门的权力，如1865年建立的国际电报联盟、1873年成立的国际气象联盟、1874年创立的万国邮政联盟、1875年成立的国际度量衡组织、1883年成立的国际保护工业产权联盟，等等。这些组织，也被称为“国际行政组织”或“国际行政联盟”。到1914年这样的组织已经有30多个。此外还有一些非官方的国际团体，如1864年建立的国际工人协会(即第一国际)、1889年的第二国际和各国议会联盟，以及许多有关宗教、科学、文学、体育的国际组织。

　　这些国际组织的运作有一些共同特点。第一，它们建立了比较完善的常设机构，包括由全体成员国组成的大会和由部分成员国组成的理事会，以及类似国际秘书处的机构，如国际电报联盟设立的总秘书处。这机构一直为以后的各类国际组织所效仿。第二，在长期的发展过程中，它们制定和改进了各种程序规则，如各机构的投票程序，多边条约的起草、通过和生效程序等。第三，它们的工作仅限于行政技术事项，并不具有上的任何约束力。但是，这些国际组织的成立和运行具有重要意义，它们不仅规范和维护了相关的行政部门与行业之间的行为和利益，而且为以后新的主权国家政府之间的常设国际组织的成立和运作奠定了基础。

　　另外，自17世纪格劳秀斯出版《战争与国际法》一书以后逐渐发展起来的近代国际法，特别是一直缓慢发展的通过仲裁方法和平解决国际争端的观念，以及和平主义运动，也成为国际联盟起源的有机组成部分。1815年至1900年间，提交仲裁的国家之间的争端和分歧达两百次左右，其中绝大多数案件的争执双方都适当执行了仲裁员的仲裁；而且这些提交仲裁的问题，没有一件成为以后战争的起因。1899年和1907年的两次海牙和平会议，分别签订了《和平解决国际争端公约》，规定“各缔约国承认仲裁是解决一般属于法律性质的争端和特别关于国际条约的解释或使用的争端的最有效、同时也是最公允的方法。”不仅如此，出席1899年海牙和平会议的26国还签署了设立常设仲裁法院的公约。1903年，英国与法国缔结条约，同意以仲裁方法解决所有不影响它们的重要利益、独立、荣誉或第三国利益的法律性质的争端。这一做法为其他许多国家所效法。

　　19世纪的反战运动与世界和平运动也有所发展。1815年，第一个和平协会在纽约成立，此后数年间，伦敦、日内瓦、巴黎也成立了类似的协会。这些和平协会的会员谴责一切战争，甚至包括自卫战争，并举行国际会议扩大他们的影响。1889年，在巴黎召开了第一届国际议员大会和世界和平大会，并出版了奥匈帝国女作家、和平运动先驱贝莎·冯·苏特纳的反战长篇小说《放下武器》，在世界上引起了很大反响。以后世界和平大会多次举行，成为大战前最重要的国际和平运动；各国议会联盟后来改名为“促进国际仲裁的各国议会联盟”，吸收各国议会中支持和平运动的议员，大战前每年举行一次会议；它与两年后成立的国际和平署(总部也设在伯尔尼)，成为这一时期最重要的国际和平组织。1895年发明家诺贝尔在将其920万美元的遗产设立诺贝尔奖金时，列上了一项和平奖，并于1901年开始颁授。一般来说，诺贝尔和平奖成为对那些为和平作出突出贡献者的最高奖励。1911年，美国钢铁企业家安德鲁·卡内基设立了总额为1000万美元的卡内基和平基金会，主要用于资助战争与和平方面的研究，美国的大部分和平组织都获得过该基金的资助。据统计，到大战爆发前，欧美国家约有100万人参加过包括为和平募集资金、宣传和平并游说政客在内的和平活动。

　　但是，在第一次世界大战前越来越狂热的帝国主义、民族利己主义、沙文主义和军国主义宣传面前，要求和平的呼声十分微弱，不足以对现实产生重大影响，而当时的大多数家和军事家也信奉用战争手段解决争端。因此，当1914年8月欧洲各国为一个具体的国家之间的争端而宣布加入这场帝国主义战争时，我们看到的是聚集在这些国家首都的欢呼雀跃的人群，是支持政府开战的所谓“爱国主义”喧嚣。

　　1914年爆发第一次世界大战之时，资本主义大国已发展到帝国主义阶段，交战方均以重新瓜分世界和争夺全球霸权为最终目标。这就使得这场战争从一开始就具有双重性，即牵动全球的世界性和影响整个人类社会生活的总体性，成为人类历史上前所未有的“大战”。但是，战争的发展进程却出人意料。大战爆发之初，各国文官政府主要考虑的是如何及时应战，以避免削弱自己，壮大对手；军方则仍然停留在19世纪的战争思维上，以为靠一两次毕其功于一役的战役便高下立见，就像当年的拿破仑战争或普法战争那样。但由于时代背景的变化，战争的发展轨迹却完全与各国决策者的主观意愿背道而驰：长期阵地战的僵局摧毁了他们速战速决的侥幸心理，长期消耗的总体战又将各国的全部国力及其殖民帝国也卷入其中，使整个社会基础受到了空前重创。

　　大战的爆发和战争的长期化，使全世界饱受战乱之苦的普罗大众对和平社会有强烈的期待，导致世界和平运动大大发展。与此同时，几乎所有交战国和中立国的家都认为，“欧洲协调”已崩溃，应建立一个国际常设组织来防止战争爆发。1915年5月英国成立的“国际联盟协会”(League of Nations Society)和美国前总统威廉·塔夫脱领导的“实现和平联盟”(League to Enforce Peace)都主张建立这种组织。一些官员在支持本国进行战争的同时，也间接支持建立国际联盟的想法。例如，当时的英国首相赫伯特·阿斯奎斯和外交大臣爱德华·格雷不仅在公开演说和秘密通信中，而且通过非正式地鼓励英国的“国际联盟协会”的行动以示支持建立国际联盟的主张。正如华尔脱斯所说：“各国必须找出某种办法来保证以后不会再有这种事发生。这就是促使国际联盟成立的有效的原动力和动机。”

　　美国参战前，英美两国对建立新的世界秩序并没有具体的考虑，但是对建立国际联盟已经有了一定的共识，尽管它们的出发点并不相同。英国之所以首先向美国提出在战后建立国际联盟的一个重要原因，是希望为美国参战寻找一个令人满意的理由。1915年9月22日，英国外交大臣格雷致信美国总统威尔逊的密友兼顾问豪斯上校。格雷在信中问到，总统会对一个旨在削减军备、和平解决争端的国际联盟有多大兴趣？“总统会提出建立一个国际联盟吗？如果任何国家违反协定，或在有争端时定要诉诸武力解决的情况下，联盟将把各国联结在一起，共同抗之。”当时的美国尚未参战，以中立的立场调解欧洲的冲突，因此，威尔逊既要继续在战争中保持中立，又希望在战后建立国际联盟。1915年12月24日，威尔逊在给豪斯的关于调解的指令中，第一次提到国际联盟：“我们只关心未来的世界和平，只对此作出保证。唯一可能的保证是(A)陆军和海军的裁军以及(B)一个确保每一个国家都反对侵略和维持海上绝对自由的国际联盟”。1916年5月16日，威尔逊在给豪斯的信中，再次申明美国关于战后国际联盟的基本观点，即国际联盟应该是通过多国合作来防止战争和侵略的国际组织，其要点是保证主权独立和领土完整。由此可见，美国的本意是通过集体安全来维护战后的世界和平。

　　但是，英国并不接受集体安全原则，而是坚持传统的以欧洲协调和均势来维持战后的国际秩序。例如，1917年初，英国战时内阁(War Cabinet)和帝国战时内阁(Imperial War Cabinet)的秘书莫里斯·汉基(Maurice Hankey)准备了一份提供内阁讨论的文件，其中确定了战争爆发以来已经出现的有关建立未来国际组织的三种选择：(1)包括建立“一个类似‘实现和平联盟’(League to Enforce Peace)那样的国际组织”；(2)构建“一个1815年以后形成的以‘欧洲协调’为特征的联盟”；(3)简单的回归“一个势力均衡性质的组织”。在这三种选择中，完全看不到美国所希望的集体安全的影子。

　　1917年4月，美国终于放弃中立立场，参加到协约国一方对德奥集团作战。于是，对美国政府来说，建立国际联盟就成为美国作为参战国的主要战争目标之一。1917年11月7日爆发的十月和次日列宁起草提出的“和平法令”，则从另一个方面促使英、美等国对战后国际秩序的设想具体化。

　　十月后的第二天，布尔什维克就提出了列宁起草的“和平法令”。该法令建议所有交战国立即停战，并宣布退出战争，要求进行和平谈判。由于协约国没有回复苏俄政府的要求，苏俄便开始与德国谈判。

　　在这种情况下，英国和美国的也表态，以树立自己的和平形象。正如当时英国联合内阁的首相劳合·乔治在其回忆录中所说：“工人政府的态度对我们的工厂工人产生了干扰。所以我们认为需要就协约国的战争目的发表一个详尽的、精心制定的和权威性的声明，以便消除公众的疑虑。”

　　1918年1月5日，劳合·乔治在与工会代表见面时，发表了关于战争目的的声明。他表示，英国的作战目的之一就是“通过建立某种国际组织来设法限制军备负担以及减少战争的危险”。1月8日，美国总统威尔逊也在国会众参两院联席会上发表了建立“世界和平的纲领”，即阐明美国作战目的的“十四点”原则，其中他特别强调最后一点——“为了大小国家都能相互保证独立和领土完整，必须成立一个具有特定盟约的普遍性的国际联盟”，并认为“这是达到永久和平的全部外交结构的基础”。另外，“十四点”中的第1点至第4点也与国际联盟的计划密切相关，即：公开外交；航海自由，只有通过国际联盟的行动才能进行封锁；消除贸易壁垒；裁减军备。在这里，威尔逊再次强调了集体安全原则。接着，英、法、美继续研究并分别制定了组织国际联盟的方案。

　　到巴黎和会召开前，英国对建立国际联盟的问题已经形成了一些重要文件，包括1918年3月20日提出的费立摩尔报告，12月16日南非国防部长史末资将军发表的小册子《国际联盟：一个切实的建议》，以及12月17日公布的罗伯特·塞西尔勋爵的“塞西尔方案”。这些文件反映了英国政府对国际联盟的一些重要考虑：(1)国际联盟的建立是为了保障和平；(2)国际联盟应包括绝大多数国家，但不包括战败国；(3)如果有关各方愿意，应该通过大国仲裁解决国际争端；(4)在争端经仲裁员或仲裁会议考虑之前，签约国不应进行战争，无论如何不应该对遵守仲裁裁决或会议报告的任何签约国进行战争；(5)如果有任何签约国破坏它所做的保证，其他国家应该认为它们对这个国家处于战争状态，它们将联合采取军事的、财政的以及经济的手段，去阻止对盟约的破坏；(6)与非签约国之间的争端也应以同样的方法解决；(7)裁减军备；(8)对俄罗斯帝国、奥匈帝国和奥斯曼土耳其帝国的殖民地实行委任统治；(9)国际联盟的组织体系和决策机制，包括在国际联盟建立行政院和一个常设秘书处来处理日常行政事务；(10)大国会议是国际联盟的轴心，举行大国首脑和外交部长会议处理威胁世界和平的问题；(11)在行政院中大国要占有绝对优势；等等。

　　可以看出，英国的方案仍然不主张集体安全，它不仅将战败国排除在外，也没有各国相互保证领土完整和独立的内容，英国希望建立的是一个大国讨论与仲裁的国际机构，这恰恰是19世纪大国势力均衡的遗产。在关于殖民地的委任统治方面，该方案并不包括德国的殖民地，其目的是排除英国在战后获得德国殖民地的障碍。

　　以勒翁·布尔日瓦为领导的法国委员会也提出了自己的草案。其内容包括：通过仲裁解决国际争端；对破坏盟约国家实行各种制裁；设立一个拥有常设总参谋部的总司令；初步提出了一个常设组织的设想，如要求全体成员国每年开会一次，并任命一个较小的机构，对其安排某些有限的秘书工作等。

　　美国的方案出台较晚。美国在提出方案之前推动的泛美盟约的谈判，对其后来提出的国际联盟盟约方案具有直接的影响。1914年底至1916年底，美国在与拉美国家进行的断断续续的泛美盟约谈判的过程中，提出了重要的集体安全主张：美洲各共和制的政府共同且相互保证独立和领土完整；以和平方式解决一切边界及领土争端；如果发生争端的双方无法自身解决，须先将争端提交一个国际委员会，该委员会将对争端进行为期一年的调查，如果调查仍然不能解决问题，则通过仲裁方式解决；美洲国家不得允许在其领土内装备反对其他国家的武装，并禁止以接济邻国和的者。

　　美国参战后，陆续提出了几个有关国际联盟的重要文件，包括1918年夏天的“华盛顿草案”、1919年1月8日和18日威尔逊拟定的两个“国际联盟盟约巴黎草案”。这些文件的主要内容包括：(1)支持成立国际法庭；(2)以仲裁作为解决国际争端的主要方法；(3)提出全面封锁作为制裁手段，并同意用武力去实施封锁；(4)坚持国际联盟成员国相互保证领土完整与独立；(5)同意在保证领土完整和独立的同时，在民族自决的原则下进行必要的领土调整，但对领土调整要进行补偿；(6)各备必须裁减，裁军由行政院直接负责；(7)规定行政院由大国外交代表和少数几个小国的代表组成，并提出通过大国的一票否决权而使大国能够在行政院中起到领导作用；(8)将德国的前殖民地包括在委任统治之中，同时强调在委任统治地区实行门户开放、“种族平等”和“宗教信仰自由”政策，等等。可以看出，美国仍然主张集体安全。

　　1919年1月18日，巴黎和会正式开幕。1月22日，经过英美协商，确定了盟约起草委员会的组成，其中英、美、法、意、日五个大国各派出2名代表，其他小国共派出5名代表，美国总统威尔逊为该委员会主席，从而使大国主宰了盟约的起草。

　　1月25日，会议就建立国际联盟问题作出决议：(1)为了维持参战国目前会议所要达到的世界安定，必须建立一个国际联盟来促进国际合作，保证公认的国际义务的实施和提供防止战争的保证；(2)这个联盟的建立应该作为总的和平条约的不可分割的一部分，凡相信可以促进它的目标的文明国家都可以参加；(3)国际联盟会员国应该定期举行国际会议，并应设立一个常设组织和秘书处在会议休会期间处理国际联盟的事务。

　　威尔逊总统对巴黎和会抱有很大希望。他在赴欧洲前曾对当时中国驻华盛顿公使、参加巴黎和会的中国代表团成员顾维钧“反复申述他在著名的‘十四项原则’中论述过的原则，他说，要想世界永久和平，必须有一个新秩序。不应再用老一套的外交方式来解决战争问题，战胜国不应要求割地赔款；应该废除秘密外交，应该通过建立维护世界和平的组织来创立新秩序。”但是，面对协约国之间错综复杂的秘密条约，面对一定要通过德国割地赔款而彻底削弱德国的法国政府，面对希望维护势力均衡的英国当局，威尔逊的打算不可能全部实现。

　　从2月3日起，国际联盟委员会召开一系列会议，讨论以英、美两国国际联盟盟约草案为基础的联合提案。各主要战胜国都力图使自己的利益体现在盟约当中。美国主张允许德国和小国加入国际联盟，指望它们由于在经济上依赖美国而采取追随美国的政策，以体现美国的集体安全原则，还要求由国际联盟管理德国的前殖民地和前奥斯曼帝国的领地，借此对抗英、法独占殖民地的政策，达到利用这一国际组织实现世界领导权的目的。英国仍然希望国际联盟成为几个大国之间仲裁纠纷的体现势力均衡的组织，用以维护其殖民帝国的利益。法国规定德国不得加入国际联盟，并极力要求得到大量战争赔款和吞并盛产煤、铁的德国萨尔区，还要求在国际联盟建立一支国际部队，设立国际总参谋部指挥这支部队，监督各国兵力并在必要时采取军事行动，企图通过由法国控制这支部队争霸欧洲，防止德国卷土重来。日本不仅要求得到德国在中国山东的利权，还要求吞并德国在太平洋上的岛屿(包括美国坚持不让的关岛)，并要求把种族平等列入盟约，以使日本能无阻碍地向西方移民。意大利则要求吞并阜姆。波兰、捷克斯洛伐克、南斯拉夫等，也都提出领土要求。一些拉丁美洲国家还希望把门罗主义写进盟约。于是，在国际联盟委员会中各国为了实现自己的目的而展开了讨论甚至是十分激烈的争吵，威尔逊则为了国际联盟的顺利成立，对各国的要求都做出一定的让步。直到4月28日，威尔逊才提交最后文本，但这个文本与最初的构想已相去甚远。

　　1919年4月28日，巴黎和会通过了国际联盟盟约，并把它列为《凡尔赛条约》和对奥地利、匈牙利、保加利亚各国和约的第一部分内容。1920年1月20日，《凡尔赛条约》生效，国际联盟正式成立。当时的会员国是44个，战败国和苏俄暂被排除在外，以后发展到63个。但是对国际联盟的诞生贡献良多的美国却始终没有加入国际联盟。

　　尽管在创建国际联盟的整个过程中，美国总统威尔逊起了很大作用，但美国在“十四点”中的许多想法并没有体现在包括《国际联盟盟约》的《凡尔赛条约》中，这就引起了美国统治集团内部的争吵。曾一度支持威尔逊国际联盟计划的共和党领袖亨利·卡波特·洛奇，尤其反对盟约的第十条，而该条款恰恰是威尔逊始终坚持的集体安全条款。洛奇等人认为，这样的安排使美国承担了更多的义务，可能使美国的外交受到国际联盟的控制，不仅可能使国际联盟染指门罗主义所划定的美国的势力范围，而且最终将引导美国陷入与欧洲事务相关的义务与环境之中，甚至把美国拖入一场情非所愿、与自身重要利益和安全无涉的战争。威尔逊则重申，正在出现的国际秩序不是恢复军备和结盟的旧世界，而是所有国家都应当为其他国家的集体防卫作出贡献的新秩序，此外，他还强调指出，如果没有第十条，整个国际联盟的国际主义大厦将难以自立。但是，最后共和党操纵参议院，以国际联盟盟约没有体现美国的战略目标，却使美国承担了许多义务，从而损害了美国的利益为主要理由，拒绝批准威尔逊已经签了字的《凡尔赛条约》，也拒绝加入国际联盟。

　　第一次世界大战的战胜国以《国际联盟盟约》为国际法的主要依据，从组织机构和组织职能两大方面，构建了战后的国际秩序。

　　首先，为了保证这一新建的国际组织能够正常运转，并及时而有效地处理世界范围内的重要事务，国际联盟健全了它的主要组织机构和定期召开会议的制度，并对其主要组织机构的职能和决策机制作出规定。

　　盟约规定：国际联盟的主要机构是会员国全体代表大会、行政院和常设秘书处，这是一个体制。代表大会每年9月在日内瓦召开常会一次，必要时可召开特别会议。每个会员国所派代表不得超过3人，但只有1票表决权。行政院由美、英、法、意、日五个常任理事国和经由大会选出的四个非常任理事国(后来增加到9个)组成，每年至少开会一次，后改为每年开会四次。代表大会和行政院有权处理“属于联盟行动范围以内或关系世界和平之任何事件”(第三条第三款)，其决策机制是“除本盟约或本条约另有明白规定者外，凡大会或行政院开会时之决议应得出席于会议之会员国全体同意”(第五条第一款)，即“全体一致”原则，或曰“普遍一致”原则、“普遍否决权”。常设秘书处由行政院指定的一位秘书长领导，负责准备大会和行政院的文件、报告和新闻发布工作。

　　其次，规定了建立国际联盟的主要目的和达到这些目的的手段。从《国际联盟盟约》来看，建立国际联盟的主要目的有三个。

　　一是维持战后世界的和平与安全，这也是建立国际联盟的根本目的。盟约宣称，国际联盟成立的宗旨在于“为增进国际间合作并保持其和平与安全起见，特允承受不从事战争之义务”(序言)。为了保证这一目标的实现，盟约坚持了美国主张的集体安全原则，规定了会员国应尽的主要义务与职责。包括：

　　1.裁减军备。规定会员国“承认为维持和平起见，必须减缩各本备至适足保卫及共同履行国际义务的最少限度”；行政院承担组织裁军的工作，“应在估计每一国家之地理形势及其特别状况下，准备此项减缩军备之计划，以便由各国政府予以考虑及施行”。(第八条第一、二款)

　　2.维持和平。为了维持和平，会员国有义务尊重并保持所有联盟各会员国之领土完整及现有之上独立，以防御外来之侵犯(第十条)；如果有任何战争或战争威胁，联盟“应采取适当有效之措施以保持各国间之和平”(第十一条)；如果发生争端，应将争端提交仲裁或依司法解决，或交行政院或大会审查(第十二、十三、十五条)，并对破坏盟约而进行战争的国家采取经济、军事、上的制裁(第十六条)。

　　3.公开外交。会员国要“维护各国间公开、公正、荣誉之邦交”，任何国际联盟会员国所订立的条约或协议应送秘书处登记并由秘书处从速发表，凡是各国之间订立的与国际联盟盟约不符合的条约均应废止(前言、第十八条第一款、第二十条)。

　　盟约规定了“委任统治”制度，把前奥斯曼帝国的领地和德国的前殖民地委托给国际联盟，由国际联盟再把它们委任给英、法、比、日等主要战胜国进行统治。国际联盟依据这些地区“人民发展之程度、领土之地势、经济之状况、及其他类似情形”而将它们分为三类：第一类包括原属奥斯曼帝国的阿拉伯领土，虽然“其发展已达可以暂认为独立国之程度”，但还不能自立，故暂由受委任国给予“行政之指导及援助，至其能自立之时为止”。第二类包括德国在中非的前殖民地，由受委任国“负地方行政之责”，但要担保当地的信仰及宗教自由，并保证其他会员国在该地区“在交易上、商业上之机会均等”。第三类包括德国过去在西南非洲的殖民地和在太平洋上的岛屿属地，受委任国可将它们作为本国领土的一部分，根据本国法律进行管理。盟约还规定，无论是哪一种委任统治，“受委任国须将委任统治地之情形向行政院提出年度报告”。但是对于这三类地区何时才能独立，并未作出明确规定。

　　盟约规定：成员国应努力“确保公平、人道之劳动条件”；承允对委任统治地的土著保持公平的待遇；应采取必要的办法，“确保并维持会员国交通及过境之自由，暨商务上之平等待遇”；应“努力采取措施，以便在国际范围内预防及扑灭各种疾病”，鼓励、促进在国内设立志愿者红十字会并与之合作(第二十三条甲、乙、戊、己款，第二十五条)；国际联盟有权监督有关贩卖妇女、儿童，贩卖鸦片及危害药品等各种协定的实行(第二十三条丙款)。

　　为达到上述目的，国际联盟成立了一些附属机构，包括国际劳工组织、财政经济组织、交通运输组织、卫生组织、难民组织、国际常设法院六个常设机构处理上述问题，还成立了知识委员会等专门委员会以及许多辅助机构，以处理国际范围内的其他问题。

　　国际联盟的出现不仅反映了20世纪的世界已经成为一个息息相关的整体的现实，更表达了人类在经历了一场空前浩劫的大战之后对世界和平的追求与向往。作为世界上第一个主权国家的政府组成的常设国际组织，国际联盟是国际和国际法的重要发展，是各国维护和平、努力用协商和仲裁方式解决国际争端理念的继续实践。它在推进国际社会有序化，促进国际合作，伸张中小国家正当诉求，以及促进与社会福利、改善劳工劳动条件和待遇等方面所做的有益工作，都是人类社会取得的文明进步，对现代国际组织的运作与发展亦具有重要的影响和深远的意义。正如华尔脱斯所说：“国联不论在成功或失败的时候，始终以宪章的形式体现了人类向往和平和一个合理组织起来的世界的热望”。英国史学家E.H.卡尔也认为，国际联盟的“主要宗旨是确保维持和平；它建立国际劳工组织以规定劳工的状况；还建立了对德国放弃的殖民地的政府委任统治制度。1919年以后，这些机构和制度便成为新的国际秩序的正常的和基本的组成部分了。”

　　但是，国际联盟是在一场帝国主义战争之后，作为由战胜国对战败国的媾和条约的组成部分而建立的，因此国际联盟盟约所规定的“为促进国际合作，保证国际和平与安全，承担不从事战争之义务”的宗旨，主要是为了维护以英法为代表的战胜国的既得利益和它们所建立的“国际新秩序”，这是国际联盟的本质，并由此带来了国际联盟与生俱来的缺陷和弱点。这些缺陷和弱点也是那个时代的产物。

　　(一)盟约在裁减军备方面的规定是空泛的，对各国政府都没有真正的约束力。事实上列强对此也不予理睬，反而时时以的需要和实行所谓的“国际义务”为由而不肯裁军。因此，尽管自国际联盟成立后就将裁军列入了议事日程并成立了裁军委员会专事裁军工作，但是由国际联盟主导的裁军断断续续进行了十几年而毫无进展，无果而终。

　　首先，盟约对国际联盟成员国发动战争留有余地，使制裁发动战争者成为空话。盟约规定，“倘联盟会员国间发生争议，势将决裂者，当将此事提交仲裁或依司法解决，或交行政院审查”(第十二条第一款)，“行政院应尽力使此项争议得以解决”(第十五条第三款)，“倘争议不能如此解决，则行政院经全体或多数之表决，应缮发报告书，说明争议之事实及行政院所认为公允适当之建议”(第十五条第四款)；但同时规定，“如行政院除争执之一方或一方以上之代表外，不能使该院理事一致赞成其报告书，则联盟会员国保留权利施行认为维持正义或公道所必需之行动”(第十五条第七款)。这些规定就意味着所有国际联盟会员国在遵守了三个月的延迟后(即提交争端三个月后)仍然有权进行战争。在这种情况下，盟约所规定的对不顾仲裁或国际法庭判决或行政院审查后提出的报告书而发动战争的会员国实施制裁(第十六条第一款)，便成为一句空话，从而给侵略者以可乘之机。

　　其次，国际联盟的决策机制存在严重问题。前文已经提到了国际联盟大会和国际联盟行政院形成决议的“全体一致”原则，但同时又规定，“如行政院报告书除争执之一方或一方以上之代表外，该院理事一致赞成，则联盟会员国约定彼此不得向遵从报告书建议之任何一方从事战争”(第十五条第六款)。后者实际上又包含了行政院的一致同意规则的主要例外情况，即争执各方所投的票数不计算在一致同意票之内这一极重要的规则。但是这两项规定，不仅使大会和行政院的决策机制矛盾，导致这两个机构的权限分不清楚，而且容易使二者相互掣肘，无法有效工作，还可能使操纵国际联盟的列强对条文做出任意解释，使国际联盟实际失去对侵略行为采取任何有效行动的可能性。这一根本机制上的问题，不仅使国际联盟无力保护受到侵略的国家，更无法制止战争的发生。1931年日本发动侵略中国的“九一八事变”，国际联盟对这一侵略事件的既不援助中国也不制裁日本的做法，充分说明了这个问题。直到1932年3月日本炮制的伪“满洲国”宣布成立，国际联盟始终没有谴责日本是侵略者，不仅拒绝对其制裁，更拒绝援助中国，实际上是在鼓励日本不断扩大侵略。国际联盟维护世界和平这一重要的宗旨成了一纸空谈。曾任英国首相的温斯顿·丘吉尔在其回忆录中对国际联盟在“九一八事变”中的无所作为甚至偏袒日本的处理方式提出批评，认为“正当世界局势非常需要国际联盟的活动和力量的时候，国际联盟在道义上的权威却显出缺乏任何实质上的支持。”

　　(三)还要特别指出的是，在殖义仍然存在、殖民地和半殖民地人民无权作出决定、而殖民地宗主国视殖民地事务为自己的国内事务的年代，更无法制止战争。换句话说，国际联盟盟约予战争以可乘之机，不仅存在当事国不在场的情形下就对某个争端做出一致判断的情况，而且存在争端的起因属于争端方国内司法权限范围内的情况。

　　第二，国际联盟的权力极为有限，大国强权依然主导国际秩序。盟约规定，“国际协议如仲裁条约或区域协议类似门罗主义者，皆属维持和平，不得视为与本盟约内任何规定有所抵触”(第二十一条)。尽管美国最终没有加入国际联盟，但这一对美国的让步，使国际联盟对美国视为其势力范围的中南美洲不能发挥自己的作用。因此，当1926年尼加拉瓜政府指责墨西哥政府涉嫌支持尼加拉瓜的反对派并将墨西哥告上国际联盟时，美国政府立即向尼加拉瓜派出了一支舰队，借口是要保护美国人和外国人的生命和财产，而国际联盟则接受了美国的这种暗示，即维持中美洲的和平与秩序不是国际联盟本身需要关心的事情。同时，国际联盟也没有将埃及和英国之间的争端作为国际争端来处理。此外，对于一战后划归意大利统治的蒂罗尔的奥地利人所受到的不公正待遇，以及德国境内的犹太人所受到的，国际联盟也无权过问。

　　第三，盟约标榜要实行公开外交，但是并未废除战胜国之间此前订立的各种秘密条约，相反，在战胜国对战败国的和约中的许多条款，恰恰是这些秘密条约的体现。例如，在巴黎和会上，英美等国为兑现第一次世界大战期间与日本签订的秘密条约，包括英、日共同瓜分一些太平洋德属岛屿、英国承认日本有权继承德国战前在中国山东特权的《英日密约》，美国承认日本在华有“特殊利益”、日本承认美国对华“门户开放、机会均等”政策的《蓝辛—石井协定》，便不顾中国的正当要求，强行作出了把德国在中国山东的利权给予日本的决定。又如，对前奥斯曼帝国领地和德国前殖民地的委任统治国的选择，也与大战期间协约国于1915-1917年达成的一系列瓜分“奥斯曼帝国遗产”的秘密协定和备忘录，以及日俄秘密协定和英日密约等直接相关。

　　第四，国际联盟的委任统治制度，是帝国主义列强在战后世界被压迫民族风起云涌的反帝反殖民斗争的形势下，对旧有的殖民体系进行的改造。它反映了时代的进步，但并没有改变殖民统治的实质。之所以如此，正如E.H.卡尔所说，因为在实际上，受托国在多大程度上能宣称他们代表国际联盟行动，是令人怀疑的。在这种情况下，委任统治国就把被它们委任统治的领土当作不同程度的殖民地来对待，特别是在第三类委任统治地，其殖民地的性质更为明显。

　　第五，由于美国始终拒绝加入国际联盟，苏联长期被拒之门外，日本、德国和意大利相继退出，不受盟约的约束，国际联盟并不具有真正的普遍性和权威性，从而使集体安全更加有名无实。

　　第六，国际联盟成立的财政经济组织，是由来自不同国家的专家组成的财政经济委员会。该委员会每年在日内瓦开会，并指导国际联盟秘书处的财政和经济部门的工作，还负责发行和监督国际联盟发行的各种公债。1920年和1927年，该委员会分别召开过涉及大战后的财政金融重建的财政金融会议和涉及减少关税及其他贸易壁垒的会议，但成效不大。因此，尽管该委员会为经济领域中的合作提供了一个新的运作模式，列强却未能建立起第一次世界大战后的新的国际经济秩序，这也从另一个重要方面反映了列强的矛盾与短视。

　　第一次世界大战后，战胜国通过国际联盟所建立的战后国际秩序是残缺不全的，这个国际秩序无法完成维护战后世界和平的宗旨与任务。它对日本发动侵华战争束手无策，对纳粹德国的扩军备战反应乏力，对意大利侵略阿比西尼亚(今埃塞俄比亚)的制裁半心半意，对被侵略国家的支持缺乏诚意。因此国际联盟在保卫世界和平方面没有作出应有的贡献，实际变成了维护战胜国利益的“战后新秩序”，反而在客观上助长了侵略。第二次世界大战的爆发标志着一战后建立的国际秩序的彻底破产，国际联盟也名存实亡。1946年4月19日，国际联盟正式宣布解散。