中国发布法治政府建设纲要，将提高突发事件应对法治化水平

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依法处置重大突发事件已列入未来我国法治政府建设规划。2021年8月11日，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021－2025年）》（简称《纲要》），其中明确了完善国家突发公共事件总体和专项应急预案的政策纲领。

《纲要》指出，未来将修改突发事件应对法，系统梳理和修改应急管理相关法律法规，提高突发事件应对法治化规范化水平。健全国家应急预案体系，完善国家突发公共事件总体和专项应急预案，以及与之相衔接配套的各级各类突发事件应急预案。

去年新冠肺炎疫情爆发以来，全国各地各级部门积极启动应急响应机制，锻炼提升了应急能力，也为我国完善突发事件应急体系埋下伏笔。2020年2月3日，习近平总书记在中共中央政治局常务委员会会议上表示，“这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考，我们一定要总结经验、吸取教训。要针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。”

中南财经政法大学法学院教授乔新生表示，《纲要》明确了政府在应对重大突发事件时的职责，也就是将被动政府调整为主动政府，这是《纲要》的最大特点。他解释，行政学上有“主动政府”和“被动政府”的概念，被动政府的指的是凡是法律没有规定，或没有授权的举措，政府都不能做。但面对突发事件，政府必须有所作为。

陕西恒达律师事务所高级合伙人赵良善认为，《纲要》从政府职能上强调提高突发事件依法处置能力，实际上是赋予了各部门各区域主管部门面临各大风险之时应承担的主要职责和义务，“通过联动响应、落实职能、增强应急处置时效性等综合应对，以降低、减少突发事件损害，从而保障突发事件处置能够有序、快速开展。”

同时，《纲要》明确要引导、规范基层组织和社会力量参与突发事件应对。完善乡镇（街道）、村（社区）应急处置组织体系，推动村（社区）依法参与预防、应对突发事件。明确社会组织、慈善组织、社会工作者、志愿者等参与突发事件应对的法律地位及其权利义务，完善激励保障措施。

在新冠肺炎疫情期间，基层力量发挥着重要作用。国家统计局数据显示，2021年3月与2020年3月底比较，全国基层医疗卫生机构增加了17572个。

然而，面对疫情，我国目前的基层防控体系还较为薄弱。今年2月国务院印发的《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》中便提到，新冠肺炎疫情凸显了基层治理的至关重要性，但是也暴露了基层治理的短板和不足。

上述国务院文件指出，乡镇（街道）、村（社区）等基层治理单元是国家治理的根基和底座，是国家治理生命体的细胞。能否实现基层治理现代化，就在很大程度上影响国家治理现代化进程。基层组织上接各级各类部门，下联辖区内的所有群众企业，在人力、物力、财力和能力方面面临严峻挑战。

乔新生表示，《纲要》明确了地方各级地方政府的职责，这对于我国行政法律制度体系的完善具有重要意义。他解释，“许多行政法规和地方政府规章只规定了政府的职责，没有规定政府在没有履行职责的情况下应该承担哪些责任，此次提出法治政府实际上就是要彻底解决历史法律中存在的问题。”

这是否意味着将更多应急权利下放基层？赵良善认为并非如此。“紧急应对的主要权利和职能仍然是突发事件应对政府部门，只是为了增加社会参与度和联合动力，在突发事件发生时，基层组织和社会力量在政府部门的领导、引导、监督之下，可以进行特定有序参与，这种参与行为并不代表权利下放，是全民参与的一种依据，是突发事件情况下基层组织的一项义务。”他说。

不过，赵良善指出，《纲要》只是提出方向和策略，后续还需要更详细法律法规跟进，以及权利义务、责任落实。比如，地方人大、及地方政府可根据当地情况，制作地方性政策及地方性法规，作为纲要的实施细则办法。通过完善法律法规，不断完善基层组织的权力与义务。

赵良善指出，对于政府构建应急体系，法律法规层面就涉及《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》《国家突发公共卫生事件应急预案》《自然灾害救助条例》等，因突发事件涉及领域较广，可能还需要有其他法律法规的增删修改，如交通领域管制、职责等，会涉及到《道路交通安全法》，如哄抬物价、销售假冒伪劣产品，还将涉及到《价格法》《产品质量法》等，这都需要结合修订后的《突发事件应对法》，及时调整和修订。

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