国际观察062 “国际观察与本土解读”专题论坛

国际观察062 “国际观察与本土解读”专题论坛本站　　【北京·国际城市观察站】是由北京市城市规划设计研究院规划研究室为主建立的研究小组，旨在追踪世界前沿、推广国际经验，深入比较北京和其他国际大城市规划实践，为规划师和各级政府部门服务，关注领域涵盖城市规划所关注的所有方面

　　【北京·国际城市观察站】是由北京市城市规划设计研究院规划研究室为主建立的研究小组，旨在追踪世界前沿、推广国际经验，深入比较北京和其他国际大城市规划实践，为规划师和各级政府部门服务，关注领域涵盖城市规划所关注的所有方面。我们致力于：第一手资料+第一时间推送+第一流的分析总结。期待与国内外同行建立广泛的合作关系。

　　“国际观察与本土解读”专题论坛是由北京市城市规划设计研究院承办的中国城市交通规划年会常设论坛。论坛针对新媒体与自媒体等互联网信息形式开放、活跃、主观地阐述国际经验与观点的发展背景，旨在向业界、学界与决策者传递更准确、详实、客观、及时的国际观察与本土解读研究成果。

　　第一届专题论坛于2018年10月18月于青岛举办，共邀请七位嘉宾分享研究成果，以大巴黎、大伦敦和美国的法定规划为例深化理解国际交通战略的理念内涵，以公共交通导向发展、健康交通、出行即服务和停车配建标准的实践反思为例拓展本土解读适用的认知外延。

　　同济大学城市规划系的卓健教授以1982/1996/2014三次大巴黎地区交通出行规划为例，解析“政策目标、具体策略、事后评估”三大核心内容，明确交通规划的“政策规划而非技术规划”特点。建议重视不同交通系统间的衔接互补，充分考虑交通-用地的相互作用与整合衔接，关注实施过程的制度创新，特别是公共治理程序的应用。

　　香港理工大学的李欣研究员以美国交通部2018-2022年国家交通发展战略为例，解析大数据驱动下“安全至上，基础设施，创新发展、绩效考评 ”四个核心要素。建议适时启动城市交通安全规划，明确交通创新的方向指引并加强产学研和政企合作，减少制度壁垒。

　　北京市城市规划设计研究院的魏贺工程师以2001/2010/2018三版大伦敦市长交通战略为例，解析“职责、统领、认知、秩序、政传”五大编制特点，明确交通战略的“政策内生性与技术外生性”特点。建议提升法定保障与决策地位，形成“编制-实施-监测-评估-调整”的滚动迭代，重视与空间规划体系的整合呼应，实现由交通工程向空间服务、公共政策的语境转变。

　　宇恒可持续交通研究中心的王昊总监以公共交通导向发展TOD为例，对“新形势、困惑、选择、行动”展开思考，明确“坚持TOD发展不动摇”的发展路径，保障“与公交紧密结合的城市功能、以人为本有活力的街道空间”，通过TOD指数、街道指数、枢纽指数等评估手段促进有序、健康、可持续发展。

　　北京理工大学的杨添安教授以城市交通规划对改善居民健康的影响为例，探讨“物质健康、心理健康、社会福祉”的全面健康理念，明确“城市交通规划设计关系着人民的健康，代表着整个国家城市的发展水平”。建议推动交通规划与健康发展的交叉融合研究，物质层面保障人民的身心安全，心理层面优化组织企业行为、提升生产力与绩效，社会层面促进区域国家的可持续发展。

　　北京工业大学的王益博士以创新运输理念出行即服务MaaS为例，围绕“概念定义、发展现状、路径探寻”展开解读，明确“公私合作、数据共享、商业模式创新、利益相关方共赢、事前积极评估、有序制定政策”的发展特点。建议借鉴欧洲联盟经验，建立一个多利益相关方的参与者联盟并形成一套完备、科学的政策指引与评估框架，确保稳步发展不偏离初衷。

　　天津市渤海城市规划设计研究院的王学勇所长以美国停车配建标准政策为例，对“发展历程、问题反思、改进方法、经验借鉴”展开思考，明确“折减、异地建设、替代、取消下限、上限冻结”的政策转变特点。建议短期内保持下限配建标准，构建停车信息管理系统实现动态监测，鼓励替代性方式避免过量供应，重视公共停车场建设，以“配建为主”转向“共享为主”。

　　。借鉴大巴黎、大伦敦与美国，国内交通战略、政策与规划的法定职责与决策地位有待提升，尽早实现由工程技术规划向空间政策规划的转变。（2）

　　。借鉴健康交通、出行既服务与TOD指数，国内交通战略、政策与规划应注重拓展外延，推动融合环境、健康、人文、信息、自动化、人工智能等多学科多领域的“交通+”生态圈的形成。（3）

　　。借鉴TOD、出行既服务与停车配建政策，国内交通战略、政策与规划应注重研究各子系统内的发展路径、路径依赖和路径转变，明确各子系统间的主次关系、施策优先级和政策组合。（4）

　　。国际观察在本质上是对城市历史、发展史与思想变迁的深刻理解；交通战略、政策与规划的基础是正确客观认知城市本体、形态、政策导向、空间联系和重大历史事件；经验对比与移植时应进行完整、合理的本土解读，更多地考虑国际经验的性、政策性、演化性和适应性。专题论坛共形成七点学术与实践认识：

　　以公共交通引导替代郊区蔓延的TOD发展理论源于1993年，历经新城市主义、精明增长和绿色生态交通走廊三个发展阶段，确定出密度、多样化、城市设计、公交距离和目的地可达性的5D原则。

　　由于城市发展阶段、人口规模特征、土地所有制和投资体制机制方面的差异性，中国本土化的TOD理论与实践尚不成熟，主要存在四种误区。

　　二是将TOD曲解为密集城市地区的郊区扩张发展，背离公交导向发展替代郊区蔓延发展、高密度复合再开发改变车小汽车主导出行格局的初衷；

　　三是将TOD简化为轨道交通规划建设管理的衍生品，重视“线网—线路—站点”的工程导向层次传递性，忽视“场所—节点—走廊”的策略导向政策引导性，重视PPP、债券、债权等多种方式的正向融资途径，忽视土地溢价捕获等反向回馈途径；

　　新形势下要坚持轨道TOD发展不动摇，既需要塑造与公共交通紧密结合的城市功能，又需要打造以人为本力的街道空间，更需要建立一个具有本土适应性、形式多样性、发展差异性、强调事前指引事后评价的实践流程，借助TOD规划设计指引实现由TOD方案向TOD政策的转变，借助TOD评价标准实现由仅表征步行、自行车、公共交通和连接性等交通特点的狭义TOD向表征混合、密集、紧凑和转变等空间特点的广义TOD的深化。

　　法定规划中停车配建标准的起源可追溯至1923年美国俄亥俄州哥伦布分区法规，按下限指标为新建多户住宅提供路外停车位。停车配建标准由下限指标到上限指标的变革相继发生在柏林(1997)、伦敦(2004)、墨西哥城(2017)和北美90多个城市的局部地区(2018)。

　　以Donald Shoup为代表的下限指标变革派，质疑指标选取及统计学意义科学性，批判过量提供停车供给以期达到减少巡游外溢、改善街道环境并缓解局部交通拥堵的效果，必将适得其反。

　　以Paul Barter为代表的价格调节变革派，强调停车设施的商品属性，主张由传统建筑配建模式经由区域管理模式终到市场响应模式的转变，批判“将停车设施等同于公共厕所”的规划干预模式，认为上限、下限指标同时使用是将“错误的事情做的更好”而已。

　　以伦敦为代表的停车政策变革范例，在空间发展战略中强调“空间政策不能脱离现状及规划的交通可达性与承载力单独考虑”，在法定规划层面将停车配建标准与公共交通可达性水平绑定。上限指标与代表管控治理级别的空间位置、代表土地开发强度的居住单元密度、代表住房可承受程度的房间床位数量和公共交通可达性水平（含自行车）动态关联。

　　当前阶段要重新定位停车政策，认识到其重要性和复杂性，理解其应成为优化出行结构的重要政策工具。

　　二是对割裂处理交通主导发展模式、大肆破坏环境空间品质的“就停车论停车”实践方法进行深刻反思。

　　三是对忽视交通战略框架目标的“短视行为”及短期以满足需求为目标的不可持续的供给导向“政策误区”进行彻底更正。

　　国际著名综合性医学期刊《柳叶刀》于2016年推出《城市设计、交通与人群健康》专刊，三篇文章聚焦城市与交通规划作用于出行模式进而影响公众健康。

　　文章一指出规划直接或间接影响非传染性疾病、交通事故伤害及有害健康事件，识别出八条提升健康的规划设计干预措施。

　　文章三考虑利用健康证据作为改善规划及决策的政策工具，推动以健康为导向的公共政策的制定与实施。

　　健康是指在身体、精神与社会层面感觉幸福和安宁的完满状态，涉及到生理、精神、情感、智力、环境、社会、经济与职业等多个维度。土地利用、空间形态、建成环境、绿地蓝带、开放空间、热岛效应、社会排斥与社区割裂等城市要素和公共交通、主动交通、街道活动、能源排放、交通安全、交通法规与自动驾驶等交通要素依赖减少污染及其对的影响与促进锻炼两条路径作用于由身体、精神与社会三个层面构成的全面健康。

　　全面健康视角下的交通政策，需要通过交通规划的六个转变实现政策终极目标，即在移动性与场所性的基础上，最大程度提升人居生活的幸福感。

　　未来城市治理体系将依托由城市战略、空间规划、公共政策、智慧交通和治理机制构建的 “五位一体”框架推动政府、企业、社会的服务转型、服务协同与价值重塑。

　　以智慧交通体系作为未来城市交通问题的综合解决方案亟需实现智慧化、精准化、合作化、一体化的精明治理，整个治理过程应避免“后知后觉”弥补制度、政策、市场、资本的设计缺陷，应“先知先觉”深刻洞察到智慧交通体系的社会技术变迁性与可持续发展主导性。

　　以出行即服务、智慧基础设施、新能源载运工具和自动驾驶汽车为代表的创新技术，不应将远期有效方案包装成近期可行方案，不应将资本垄断行为过度外溢到公共空间，不应技术作恶导致数据信息、责任义务不对称，不应将资本逐利伎俩迭代为有失道德、公平与包容的商业模式。

　　政府、企业、社会均应遵从智慧交通体系的社会技术变迁性，探索“牛顿定律”技术系统与“默顿定律”社会系统间的动态演化机理，理解“命题改变行为，意念干涉现实，进而成真”的发展主观能动性；亦应坚持其可持续发展主导性，探索智慧性与可持续性的二分性风险与互补机制，理解“缺乏规制框架，智慧交通将于可持续、易达与社会平等的理想预期背道而驰”的政策干预必要性。

　　任由创新技术在任意场景、任意空间中无节制应用的“技术主导”模式将损害社会利益，导致社会技术系统快速式发展。缺乏对创新技术的管控与引导，放纵默许其推广式应用的“技术辅助”模式将引发社会技术系统振荡波动式发展。

　　智慧交通体系的精明治理需要形成“政策规制引导技术”模式，社会需求上审慎包容、技术价值上步进试验、合作治理上规制边界、政策引导上传递监督，塑造出一种螺旋前进的、健康的、有序的、可持续的螺线式发展格局。

　　零伤亡愿景是旨在消除所有道路交通使用者死亡与重伤，强调交通事故治理的系统性与全面性，确保安全、健康、公平出行的高阶段交通安全战略。

　　零伤亡愿景战略已在瑞典与荷兰(1997)、澳大利亚与新西兰(2010)、以纽约与波士顿为代表的北美20余个城市(2014)和以伦敦与曼彻斯特为代表的英国10余个城市(2016)积极推广并以依法实施。

　　二是应制定交通安全专向规划与行动计划，优先考虑人本生命与公众健康，一味强调效率、轻视安全和忽视全面健康的交通系统是典型的不可持续发展方式。

　　三是人为失误是难免的，交通系统需要有高容错度，由道路使用者个体责任扩展为规划设计和运营维护的全系统性责任。

　　四是安全工作的系统级完善推动个体行为的改变，在立法政策、执法宣传、教育培训、知识技能等诸多方面由主动安全干预转变为被动安全预防。

　　五是以速度限制为行动的突破点，通过交通稳静化、30公里限速区、街道空间再分配、交叉口全要素设计和自动驾驶技术规制等综合工程手段或组合政策措施实现全面安全。

　　三次大巴黎地区交通出行规划PDUIF(1982/1996/2014)以政策目标、具体策略、事后评估为主轴，表现出鲜明的“政策规划而非技术规划”特点，既重视不同交通系统间的衔接互补，又充分考虑交通-用地的相互作用与整合衔接，还关注实施过程的制度创新，特别是公共治理程序的应用。

　　三版大伦敦市长交通战略MTS(2001/2010/2018)围绕法定职责、市长统领、认知再造、空间秩序和传递实施制定政策措施，亦具有典型的“政策内生性与技术外生性”特点。

　　正是因为坚实的法定职责与决策地位保障，PDUIF和MTS才能形成“编制-实施-监测-评估-调整”的滚动迭代流程，并真正实现“人本理念”下交通设施规划与移动出行规划由交通工程技术语境到公共政策决策语境的范式转变。

　　当前阶段，自然资源语境下的空间规划体系在本质上是在总体规划层面强调“落实—回应—深化”，控制性规划层面强调“支撑—约束”，规划实施层面强调“指导—监督—评估”的空间战略。

　　城市交通规划需要一个与空间规划同层次体系架构和规划方法的，强调“改革—引领—示范”的交通战略规划。这个交通战略规划并非将综合交通体系规划的某些宏观研判复制进空间规划体系，而是要形成一个高于并重于、而不是隶属于综合交通体系规划的顶层制度性战略。

　　顶层制度性战略要制定关于空间关系、演化趋势、布局形态、政策导向、竞合统筹、产业互动、移动选择、多模式出行和不确定性等内容的规则、制度与政策，而综合交通体系规划应是其下一个层次的规划内涵深化与丰富。

　　大巴黎地区交通出行规划PDUIF和大伦敦市长交通战略MTS在本质上是2.0版本的可持续移动性规划SUMP，是目标导向、过程导向和对话导向的整合式战略规划。

　　功能目标上，通过制定符合诉求与市民生活期盼的愿景蓝图，将愿景实施分解为远期战略框架和近中期行动计划，通过跨学科多领域交叉融合促进专业规划与政策措施的协调互补。

　　技术手段上，不再依靠大规模“增量扩张供给”提高设施承载与运输效率，而是通过精细化“存量挖潜提质”提升全社会发展的可持续性、经济活力、生活质量、环境质量和公众健康，实现由物质表象语境到品质内涵语境的转变。

　　流程效果上，依靠透明式、参与式的利益方统筹规划，将咨询建议由专家精英主导模式拓展为全社会合作模式，通过推进常态化监测评价并完善相关程序流程的结构化、标准化，实现行政管理由管理审批语境到治理监督语境的外延。

　　底层架构是Traffic，关注交通工具与交通设施的供需相互匹配和交通流高效安全的运行，对应服务于土地开发的控制性详细规划，是面向基础设施预留及空间资源配置的传统交通规划。

　　中下层架构是Transport，关注结合供需时空特征对载运工具及承载设施进行运行组织，对应服务于社会效率的运输运营规划，是面向交通资源配置及道路空间预留/分配/再分配的传统交通组织规划。

　　中上层架构是Travel，关注人的移动需求、移动时间和规模效益，对应服务于社会效率、企业利益和补足政府短板的新型交通服务规划，是面向社会资本交通规划和交通资源社会化再配置的互联网思维交通服务。

　　顶层架构是Mobility，关注人的移动需求及获取公共服务、参与社会交往的自由程度和自然资源与生活环境的可持续性，对应服务于人居、福祉和可持续发展的生活本位式交通规划，是面向不同群体空间活动需求，追求公平性、包容性和多元融合发展的新型可持续移动性规划。