推进省以下财政体制改革难度不小
聚焦省以下财政体制改革
1994年，我国实行分税制改革，初步建立起适应社会主义市场经济体制的财政体制。近30年财政改革中，税收改革和预算管理体制改革明显快于政府间财政关系改革进程。在此期间，省直管县、乡财县管，“营改增”改革，涉农资金整合改革等都触及省以下财政体制改革。2022年4月，中央全面深化改革委员会明确要推进省以下财政体制改革。完善财权与事权和支出责任划分是重中之重，此外，还要探索建立地方税体系。
财政体制改革是建立现代财政制度中难啃的一块“硬骨头”。2022年4月，中央全面深化改革委员会审议通过《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》，这是深化我国财政体制改革的重要文件。
中国财政科学研究院财政与国家治理研究中心研究员赵福昌在接受采访时表示，推进省以下财政体制改革，具体内容包括：省以下政府间收入划分，省以下政府间事权和支出责任划分，省以下政府间转移支付制度的安排，省以下财政管理以及相应的治理机制等，着力形成激励约束相容、权责匹配内洽的机制。与之相适应，还需要配套税制改革、弱化地方保护等。
省以下财权事权划分不清晰是突出问题
近年来，顶层财政改革没有从根本上推动地方财政体制整体改革，省以下财政体制改革进展滞后于中央和地方财政关系改革进展。究竟存在哪些问题？
赵福昌表示，省以下政府间收入划分不够清晰规范、省以下财权事权划分不够清晰、转移支付制度不完善。目前，省以下财政体制改革只有总体要求，没有系统具体的顶层改革方案要求，所以各地及各级省以下政府间的收入划分不尽统一、规范，甚至呈现财力上移、事权和支出责任下移的问题。省以下财政体制也不尽稳定，经常处于动态调整中，激励约束作用得不到有效发挥。
一位县级地方财政人士对表示，税收制度不改革，就存在地方保护。而且县乡政府财力有限，进行经济开发难度大。
赵福昌表示，目前省以下政府缺乏主体税种。现行分税制财政体制的顶层设计中，税种的分配只涉及“中央”和“地方”两个主体，并未对地方税种或中央地方共享税地方留成部分按照地方四级政府进一步划分。除了增值税和所得税作为共享税外，留给省以下财政体制划分的税种多是零星、小额税种，分税制的税收划分原则未得到充分体现。
省以下财权事权划分不够清晰是突出问题。赵福昌表示，首先，事权和支出责任划分不够清晰。省以下财政体制中，地方各级政府对应本级预算单位的行政运转、工资等经常性支出归属清晰明确，但一些基本公共服务支出多级政府共担特征明显，一些公共支出不存在政府间基本分担关系约定。目前，除教育等少数几个领域界定了多级财政支出比例外，多数领域的支出责任地方政府间划分依然模糊。
其次，财权、财力与事权和支出责任不匹配问题依然突出。现行的财政体制，即使在已出台的中央和地方之间的事权和支出责任划分清单中，也多是原则性的规定，多是对现状的确认。在事权和支出责任划分上，专属事权相对较少，共同事权相对较多，就共同事权而言，具体划分又是上级政府承担一定的补助比例，兜底责任都落到下一级政府，容易形成财权、财力与事权和支出责任不匹配的情况。
再次，转移支付制度不完善。省以下转移支付制度产生晚于中央对地方转移支付制度，前者是后者政策目标的延伸，以期最大化实现省内地区间财力均衡，保障市、县之间基本公共服务均等化。省以下转移支付制度机制缺失，管理依据的法律层面较低，影响了转移支付制度的规范性和可操作性。同时，转移支付结构不合理。
当前，省以下财政管理体制模式尚在探索之中。省直管县改革出现分化，如河南全面推行省直管县财政改革，将财政直管县的范围扩大到全部县。但在部分地区，由于实质性权限下放不多等原因，改革推行受阻，部分地区在试点省直管县后又宣布取消。这种省以下财政管理体制改革动向值得进一步研究。
国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬在接受采访时表示，中央与地方财政体制是现代财政制度的重要组成部分。深化省以下财政体制改革的原则是坚持分税制的基本框架，遵循健全政府间财政关系的基本原则，如事权的范围、信息管理复杂程度以及激励相容等，以此界定省以下各级政府的事权和支出责任。推进省以下财政体制改革工作对于稳固财政体系、提高投资效率、稳固基层财政具有重要意义，难度不容小觑。
赵福昌表示，在我国中央统一领导、地方授权执行的财政体制改革的大原则下，现行的财政体制改革并没有对省以下各级政府的权责具体化，省以下政府的收入、支出决定权限多集中在中央，但是财政运行的兜底责任又多落在地方，导致出现权责不匹配、不内洽的情况，不利于形成激励相容的治理机制。
在完善税制改革基础上，配以政府层级改革
推进省以下财政体制改革，与之相适应，要探索地方税体系建设。在完善税制改革的基础上，配以政府层级改革，形成与省以下各级政府匹配的税种，完善财权与事权和支出责任的划分。
赵福昌表示，已明确的消费税改革方案要加快研究推进。将消费税征收环节后移，将适合的税目逐步作为地方税种。深化房地产税研究，体现基层政府税源稳定不易迁移的原则，在合适的时机推出，并成为地方的主体税种。将征收环节由生产环节后移至消费环节，或强化不易迁移的税源，弱化基层地方政府的地方保护动机，既有利于激励地方改善本地发展环境，也有利于促进全国统一大市场的建设。
赵福昌建议，对省以下事权与支出责任的划分，在中央和地方事权和支出责任划分的基础上，进一步在省以下各级政府之间缩小共同事权的比例，将共同事权和支出责任具体化，明确各层级政府的事权和支出责任，出台具体的事权和支出责任清单，并建立动态完善调整机制。与上述收入划分相结合，形成财力与事权和支出责任相匹配的省以下财政体制。
转移支付能有效促进省以下区域的均衡发展。赵福昌表示，要提升立法层次，完善和规范转移支付管理；优化转移支付结构，推进专项转移支付管理改革中的“化学整合”；在共同事权转移支付的管理中，更好融合顶层“条条”的宏观统筹与基层因地制宜的需求，促进转移支付的有效执行和作用的发挥。
对于如何完善省以下财政治理，赵福昌表示，结合预算治理改革的经验，完善省以下财政体制，在财政各级政府之间收支及转移支付制度完善的基础上，进一步明确各级政府之间的权责，如广东的大财政、大预算改革，既要强调上级政府的统筹管理，又要突出下级政府在执行中的“自主权”，并压实对结果负责的责任，形成权责内洽的激励约束机制。
以省以下财政体制改革为抓手 力推全国统一大市场建设
吕红星
近日，进一步推进省以下财政体制改革工作有了新进展。
4月19日，在中央全面深化改革委员会第二十五次会议上，审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。会议指出，界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，建立健全省以下财政体制调整机制，规范省以下财政管理。要通过完善财政制度，破除地方保护主义、消除市场壁垒，健全持续推进基本公共服务均等化的保障制度和标准体系。
国家治理体系和治理能力现代化的必然要求
国务院发展研究中心宏观经济研究部二级巡视员、研究员张俊伟在接受采访时表示，近年来，我国在财政领域推出了一系列重大改革措施，取得了明显的成效。推进省以下财政体制改革，是中央层面预算管理改革、理顺中央和地方财政关系改革取得一定成效的基础上，财政改革向纵深发展的结果。
记者了解到，党的十九届五中全会就明确提出，要“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力”。
“由于中央高度重视财税改革，有关经济改革的相关谋划，例如‘十四五’规划和2035年远景目标的建议等，都有财税改革的内容。这次，中央深改委审议通过的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》和上述经济体制改革、财税体制改革的精神是一脉相承的。”张俊伟表示。
有观点认为，《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》更像是前段时间发布的《关于加快建设全国统一大市场的意见》的配套措施，应如何看待二者的关系？
中央财经大学财政税务学院院长白彦锋对表示，财政是国家治理的基础和重要支柱，近年来，随着我国信息化、数字化发展水平的不断提升，进一步推进省以下财政体制改革，既是国家治理体系和治理能力现代化的要求，也是我国加快建设全国统一大市场的要求。
记者了解到，1994年以来的分税制改革很大程度上着眼于中央与省级的事权责任划分和收入分享，但是对于省以下财政体制改革涉及较少。一方面是为了因地制宜、给各地自主设计留出空间；另一方面，我国财政信息化建设水平方面也存在一些限制，这导致我国省以下财政管理体制差异较大。
“随着省以下财政体制改革的进一步推进，基层事权有了更加明晰的划分、财力得到了更有效的保障，商品、劳动力、技术、资本、数据等各种生产要素在全国的流动也将更加通畅，有助于进一步完善市场营商环境，不断提高资源的配置效率。”白彦锋说道。
在张俊伟看来，中国的政府层级很多，地区差距也很大，财政管理十分复杂。建立现代财政制度，不仅要看中央、省（自治区、直辖市），还要看（地级）市、县、乡。推进省以下财政体制改革，将聚焦理顺地方政府间分配关系、加强预算管理、地方政府债务管理等领域，对于加强对重大决策的保障能力、推进公共服务均等化、防范财政金融风险、推进财政可持续发展具有十分重要的意义。
有利于推动全国统一大市场的建设
当前，我国一些地方发展经济、改善民生的积极性很高，但是也出现了一些地方在招商引资过程中恶性竞争、甚至搞地方保护主义的问题，这些问题的出现对全国统一大市场的发育和形成造成了一定程度的负面影响。
白彦锋认为，我国自古以来就有“郡县治，天下安”的说法。如果通过明晰地方事权，规范了省以下财政分享制度安排，无疑将最大限度地推动我国建成全球最大的单一消费市场。这一市场的建成不仅体现在规模上，更体现在包括财税体制设计在内的一系列制度安排，这对于推动我国社会经济在新发展阶段实现高质量发展具有极其深远的积极影响。
党的十八大以前，“招商引资”曾经十分流行。当时各地区的主要政策工具就是税收减免、土地使用费减免、资金配套供应乃至宽松的环保执法环境等。
对此，张俊伟表示，党的十八大以来，随着发展条件的变化，特别是“新发展理念”的贯彻实施，“招商引资”竞争得到遏制，许多措施得到整治，但有些政策仍然存在，如税收返还等。深化省以下财政体制改革，进一步加强对财政支出、税收减免的管理，有助于消除以上现象，进一步遏制税收竞争，给企业投资和市场竞争创造更加公平的市场条件。
“如果考虑到当今国际形势，在外部环境不确定性日益增加的背景下，以完善省以下财政体制改革为抓手，推动全国统一大市场的建设，对于提升我国综合国力和影响力都将意义深远。”白彦锋进一步表示。
让财权事权更匹配 省以下财政体制改革将提速
孙兆
进一步推进省以下财政体制改革工作有新进展。日前召开的中央全面深化改革委员会第二十五次会议，对推进省以下财政体制改革提出了明确要求。此外，会议还审议通过了《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》。
深化财政体制改革
党的十八届三中全会以来，我国不断加强财税体制改革顶层设计，中央与地方财政事权和支出责任划分改革向纵深推进，中央与地方收入划分进一步理顺，财政转移支付制度改革持续深化，权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系逐步形成。
中央财经大学教授温来成在接受采访时表示，此次审议通过的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》和此前的财政改革的大方向是一致的，有助于我国构建现代财政制度，实现国家治理体系和治理能力现代化。
“推进省以下财政体制改革是我国财政体制改革的重要一环。”中国银行研究院高级研究员梁婧对表示，目前，中央和地方关系逐步理顺，但是省以下财政体制仍存在权责分配不均、转移支付来源不稳定、资金使用效率低、债务管理能力较弱等问题。尤其是在疫情暴发后，省以下财政收支问题进一步凸显。推进省以下财政体制改革，一是有利于进一步明确各级政府责任，规范政府收支行为，提高财政资金使用效率，也有利于财政金融风险化解。二是更好地统筹考虑区域发展，通过完善转移支付、公共服务均等化等制度和标准，破除地方保护主义，加大对落后地区的支持，促进区域平衡发展。三是有利于缓解省级以下财政收支压力，特别是加大对困难较大的市县的财力支持，保障基层稳定运行。
财权和事权应更匹配
自1994年实行分税制财政体制以来，全国财政收入已由1993年的4348亿元增加到2021年的20.25万亿元，增长了46倍，年均增长率超过了15%，财政实力得到了显著增强。其间，财政体制也进行过多次改革。
对于推动省以下财政体制改革必须要遵循的原则，温来成表示，第一，由于我国整体财政体制采取分税制财政预算管理体制，因此，推动省以下财政体制改革一定要遵循分税制的基本原则。
第二，要解决财权和事权不匹配的问题。自1994年中国财税体制改革以来，基层财政仍然面临一定的困难，此次推动省以下财政体制改革就需要去解决这个问题。
第三，要提高基层政府公共服务的能力。目前来看，基层财政支付能力有限，在一定时期内可以接受，但是如果基层财政长期处于承压状态，很可能将对居民无法提供有效的公共服务。因此，推动省以下财政体制改革，就要进一步提升基层政府的公共服务能力。
梁婧表示，一是合理划分省、市、县等各级政府的财政事权和支出责任。这是各级政府各司其职、各负其责、各尽其能的基础。二是促进收入均衡分配，为各级政府提升民生和基本公共服务等提供保障。三是简化程序，便于各项制度和具体操作落地执行。四是明确各级政府责任，形成有效监督和管理机制。
可进一步实现法治化
随着我国进入新发展阶段，按照新目标、新要求，现行财政体制仍存在着很多与经济工作目标、社会发展目标、构建新发展格局等不太适应的地方。
对于未来省以下财政体制改革应着重关注哪些方面，温来成表示，第一，要明确省以下各级政府之间的事权的划分以及财政支出范围。“目前，要明确省以下各级政府有哪些事权，需要配给它们多少财力。以前的划分都比较模糊，通过此次深化省以下财政体制改革，要明确划分各级政府的事权以及其财政支出的范围。”
第二，在现有的基础上，完善转移支付。从目前的情况来看，现有的转移支付在解决各地区之间财力均等化，特别是在实现共同富裕方面，还有一定的差距。
第三，可进一步实现法治化。“当前，我国地方人大及其常委会有相应的立法权，省以下财政体制改革在今后的推进过程中，可以通过地方法规或法律形式固定下来，保持相对的稳定性，为地方经济社会发展创造相对稳定的环境。”
梁婧则表示，一是要明确各级政府财政事权支出责任，界定各级政府在基本公共服务、教育、医疗等财政事项的分担比例，同时，要注意与原有政策的衔接，避免对地方政府支出造成较大压力。二是要优化各级政府收入分配关系，将适合下划的财政收入按属地原则下划到市县。三是要完善省以下转移支付制度，在强化对市县重大项目、特色领域支持的同时，加大对困难市县的财力保障，促进区域均衡化发展。四是要规范省以下财政管理，加强对资金使用、债务风险的监督和管理，增强财政可持续性。
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