从短期政策应对和中长期改革治理落实稳中求进
今年的中央经济工作会议指出，我国经济发展面对需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。如何破解经济发展面对的三重压力，落实稳中求进和推动高质量发展？中国经济时报约请的专家强调，应该从历史视野、实践探索和理论高度三个维度寻求答案，同时需要综合治理理念和全局观念，尤其要从短期政策应对和中长期改革治理上落实稳中求进。
嘉宾
张俊伟国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员
田国强上海财经大学高等研究院院长
唐建伟交通银行金融研究中心首席研究员
主持人 范思立
面临短期下行风险和中长期瓶颈制约
中国经济时报：中国经济稳中求进面临的短期风险和中长期矛盾有哪些？
张俊伟：当前我国经济运行面临的风险，主要是内需乏力、外需不确定以及部分行业风险可能会冲击市场信心。从中长期看，中国经济则面临增速下行的巨大压力，其原因主要是房地产市场调整、国际经济结构调整、疫情冲击以及人口老龄化等。
田国强：中国经济面临着一系列新的短期下行风险和中长期的瓶颈制约。从外部环境看，美国针对中国的贸易和技术封锁持续加码，疫情反复已使得许多国家意识到产业链供应链的问题，开始进行本地化、多元化布局。
从国内来看，居民收入和消费信心不足，叠加疫情防控期的延长，消费需求的恢复增长有不确定性，市场主体活力下降，企业经营困难。供给侧的冲击和需求侧的收缩，使得中国经济增长的预期转弱和市场主体信心不足。
图片来源：新华社
面对中国经济出现的新的下行压力，跨周期调节政策要考虑的不只是短期经济波动，更要着眼于中长期，向市场化改革和开放要红利。过去10多年来，中国经济增长的持续下行，有周期性、外部性因素，但更关键的还是制度性、结构性因素。
唐建伟：中国经济复苏动能将有所减弱，从需求侧来看，主要表现在如下方面。
出口增速将边际放缓。2022年全球疫情稳定后，我国出口“补缺效应”和“低基数效应”同步减弱，海外需求也将可能走弱。但整体出口的良好形势仍会延续一段时期，边际放缓的趋势将逐渐形成。预计海外市场耐用品、消费品以及防疫物资等出口将减少，部分订单会回流到其他国家。而且，中国出口周期与PPI周期大致同步，目前均整体在顶部区域，2022年上半年开始会有明显下行压力，价格对出口的贡献度将逐步减弱。
制约消费增长的因素依然较多。居民部门杠杆率偏高及人均可支配收入增长乏力制约消费支出；住房相关的消费领域受房地产市场低迷影响增速可能放缓；教育培训、游戏娱乐、互联网反垄断等行业规范发展，将给消费和服务业带来一些冲击和影响；网上零售、抗疫相关的医疗保健等领域零售增长受疫情好转及基数较高的影响而有所走弱。
基建投资难以扛起稳增长的大旗。2022年在适度超前开展基础设施投资的政策支持下，基建投资增速有望加快到5%左右，但绝对增速并不高，对经济增长的支撑作用有限。制约基建投资加速的因素较多：基数规模已经较大；地方政府债券中用于新项目投资的比重较低；地方债务监管趋严，地方政府的投资冲动明显下降；基建投资的“规划效应”与“换届效应”都有所减弱。
深层次制度改革有三大重点目标任务
中国经济时报：面对经济发展的三重压力，需要从深化重点领域改革要动力，请问从哪些方面着手？
张俊伟：三重压力背后隐藏着深刻的深层次矛盾。具体包括房地产泡沫破灭和土地财政转型，世界经济结构变动带来的压力和调整压力，以及疫情冲击等。由于是多重矛盾交织，应对方案要有的放矢、综合施策。针对市场上房地产风险加大，一方面需要精准、科学化解，另一方面要设计系统的土地财政转型方案。对于疫情冲击，一方面要科学防控、精准防控，对受疫情影响严重的人群给予生活补贴，把疫情影响降低到最低限度；另一方面要谋划完善相关体制机制，为应对今后的风险奠定基础。对于世界经济重组带来的影响，一方面要采取措施保障初级产品稳定供给，缓和经济运行风险，另一方面要加快科技攻关，突破核心技术被“卡脖子”的被动局面。
在推进上述三方面工作的基础上，优化宏观经济政策，实施更加积极的财政、货币政策组合，有效弥补供需缺口，为经济平稳运行创造有利条件，为结构调整、深化改革创造良好外部环境。
田国强：站在新的历史起点上，改革已进入深水区，开放已进入新阶段，需要有“啃硬骨头”“涉险滩”“闯难关”的勇气和决心，更加尊重市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，以全方位开放倒逼深层次制度改革，谋求更大的发展空间。具体而言，深层次制度改革有三大重点目标任务。
第一，包容性经济制度是经济长期增长、高质量良性发展及国家繁荣富强的必要条件，任何一个国家如果不实施包容性的经济体系，在经济发展方面如果是汲取性的，肯定不可持续。包容性经济制度不是充分条件，市场经济有“好”和“坏”之分，好的包容性市场经济，还需要与国家治理的另外两个要素——政府和社会相结合，发挥好的、恰当的作用，才能共同构建现代国家治理体系，才能实现良性的高质量发展。
第二，建立现代经济体系，需要以改革、发展、稳定、创新和治理五位一体的综合改革方式进行，建立有能、有为、有效的政府和实现国家治理现代化。处理好政府与市场、政府与社会关系的关键是政府的边界定位一定要恰当。现在的一个误区是将有效市场和有为政府视为两个完全独立的维度和变量。此外，将有为的政府和有为政府也视为一谈，并认为有限政府是基本不管的政府。只有政府的边界定位恰当，才能形成有效市场与和谐社会。
第三，从国家治理角度看，只关注经济和政治、市场和政府远远不够，还要考虑社会的维度。政府不能把所有社会治理职能都集于一身，社会组织在协调各方利益、共享公共资源、促进公平正义等方面，可对政府形成很好的补充和替代作用。
从全局视野推动经济稳中求进
中国经济时报：请问如何进一步贯彻新发展理念，推动中国经济稳中求进？
张俊伟：贯彻新发展理念是高质量发展的内在要求。贯彻新发展理念，需要处理好政府与市场、短期与长期的关系，在发挥政府职能的过程中，需要处理好中央与地方、决策与执行的关系。目前，大家反映比较多的问题，如“运动式减碳”、形式主义等，都与没有处理好上述四方面问题有关。应当看到，前一时期的全面深化改革，重在建章立制、确立制度框架，强调中国特色的成分重一些；当前及今后一段时期，全面深化改革迈入系统集成、协同高效的新阶段，强调现代管理的因素会明显增加。
我们要以今年的中央经济工作会议“五个正确认识和把握”为指引，深化对上述四个关系的认识，完善相关政策、稳定市场预期、调动全社会积极性，不断强化经济增长的内生动力，为经济发展创造良好外部条件。
田国强：无论是实现稳中求进的短期政策应对，还是中长期高质量发展的改革治理，都要从全局观点和系统思维来综合考量经济发展、风险防范和改革治理，因而需要采用动态联动、一般均衡的综合治理分析框架，做到科学性、严谨性、时代性、针对性、前瞻性、思想性的有机平衡，从理论逻辑、实践真知和历史视野三个维度来分析各项政策和改革措施之间的联动影响、风险传导机制，避免出现政策调整的叠加共振放大效应以及此消彼长的结构性失衡问题。
第一，正确处理政产学研的关系，夯实创新驱动发展的体制基础。创新分为两种，一种是基础研究的创新，这个主要靠政府、大学。由于基础科学创新往往周期长，见效慢，但外部性巨大，从长远来说，基础性研究关系到国家的安全，社会的稳定，经济的高质量发展，要有前瞻性，但这种投入常常是亏本的，逐利的企业一般不愿意去做，这时，政府及大学就需要补位，需要投入人力和资源去做，所以要靠国家。然而，创新不仅仅是基础研究创新，还包括应用科技、管理、商务创新。二者一个立足长远，一个立足当下，不可偏废，不应对立。由于应用科技和商务创新是要冒巨大风险的，失败率极高，应充分发挥民营企业的活力和创新力，尤其要响应第四次工业革命数字化、智能化、智慧化趋势，促进中国经济新旧动能的转换。
第二，加强协调发展的引导，促进多方面多维度的均衡联动发展。一要坚持中央统筹与地方负责相结合，一方面既要加强中央对区域协调发展新机制的顶层设计，以长三角一体化发展为样板促进先进经验推广，另一方面也要明确地方政府的实施主体责任，以充分调动各个地方政府按照区域协调发展新机制推动本地区协调发展的积极性、能动性和创造性。二要坚持针对性与公平性相结合，既要因地制宜针对不同地区的实际制定差异化的政策，也要注重推进区域一体化建设，维护全国统一市场的公平竞争，防止出现政策洼地、底线竞争和地方保护主义等问题。三要建立东部发达地区与中西部和东北欠发达地区之间的区域联动机制，补齐困难地区和农村地区的公共服务、基础设施等短板，促进发达地区和欠发达地区的平衡协调发展。
第三，推动深层次制度性的开放，构建国内国际双循环发展新局。对外开放对高质量发展异常重要。当前，世界各国围绕全球经贸规则的博弈日趋激烈，新冠肺炎疫情又推高了全球经贸合作的壁垒，同时新技术革命也推动新领域的规则、标准不断出台，这些都要求中国必须深化规则、监管、标准等制度型开放，在参与乃至引领相关领域更高标准的全球性经贸和投资规则设计、调整的过程中，构建更加紧密稳定的全球经济体系，更好地维护中国的国家利益，并促进、倒逼国内经济改革深化，在更高水平上推动国内国际双循环的相互促进，增强产业链供应链黏性，实现商品服务要素的优化配置和经济高质量发展。尽管面临逆全球化思潮和贸易保护主义的干扰，但是零关税、零壁垒、零补贴、加强知识产权保护、创造公平竞争营商环境等依然是开放体系下全球经济贸易和投资的方向。
整体上，中国要以进一步的扩大开放来促进国内市场化改革深化和营商环境优化，坚持毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展，特别是民营经济的发展，以竞争中性、所有制中立的原则进行体制性、结构性改革，形成国企、民企、外企公平竞争和竞相发展的良好市场环境，激发市场主体活力和企业家精神，让企业家成为高质量发展生力军，夯实高标准现代化市场体系的微观基础，在更高水平、更深层次上充分挖掘国内外优质的资本、技术和人才资源为我所用，让市场在资源配置中真正发挥决定性作用，为构建新发展格局提供规则制度基础，增强中国经济创新驱动能力，推动产业结构快速升级，在高水平开放中实现中国经济的高质量发展，形成正反馈效应。
第四，政府、市场与社会共同发挥作用，以系统思维推进共同富裕。市场不仅是配置资源的基本渠道和激励机制，也是共同富裕的第一步和最重要的一步，必须尽可能通过全面深化市场化改革、进一步完善市场体系来改善初次分配格局，发展经济，将“蛋糕”做大，这是共同富裕的基础，否则会导致共同贫穷，所以还是要首先注重效率原则。当然，仅靠市场不能实现共同富裕，还需政府的适当作用。在理论上，只要尽可能有一个平等的竞争起点，政府可以通过税收和给每个国民同等基础教育尽可能达到这种起点平等，然后通过自由竞争的市场运作就可以达到既有效而又相对公平的社会公正结果。
面向共同富裕的目标，政府在二次收入分配和保障起点公平上可以做的还有很多，如教育在人力资本上的投资作用，税收在收入分配上的调节作用，社保在改善民生上的支撑作用。这些通过政府保障起点平等，通过市场效率达到共同富裕的制度性安排至关重要。尤其实现12年义务教育刻不容缓，9年义务教育不适应高质量发展的需要，特别不利于共同富裕目标的实现。
个体能力的差异以及经济活动中无处不在的不确定性，也会导致收益结果的不同，因而还需要建立社会主体自主自愿基础上的社会捐赠机制，通过这样的第三次分配来进一步促进共享型社会发展和共同富裕，真正让改革发展的成果为最广大人民群众所共享。
唐建伟：中国经济实现稳中求进，从短期来看，关键要加强宏观政策的针对性和协调性。
货币政策在稳健基调下将偏松调节。从国内国际客观环境分析，2022年我国货币政策不会跟随式收紧，也难有大幅宽松；从中央经济工作会议精神来看，货币政策的稳健总基调和结构性特征没有改变。预计2022年，货币政策在稳健基调下仍有向松调整的空间，央行将继续采用MLF、OMO等多种常规工具调节中短期流动性，并综合利用全面或定向降准等操作加强跨周期和逆周期调节。同时货币政策有望更多运用结构性工具，为实体经济特别是小微、科创、绿色等重点领域提供精准导向：一是用足用好结构性增量工具，如已推出的支小、区域发展、煤炭清洁高效利用等再贷款工具以及新创设的碳减排支持工具；二是可能运用结构性优惠利率和差别存款准备金率；三是对两项普惠小微直达工具作出到期后的资金接续安排。
积极财政政策应对稳增长扩需求发挥更大作用。预计2022年财政预算赤字率将回到3%左右。考虑到财政结转结余资金、预算稳定调节基金以及从政府性基金预算和国有资本经营预算调入资金，2022年广义财政赤字率可能在5.6%左右。新增专项债发行额度可能略有下调，达到3.5万亿元。新增专项债发行进度将显著加快，明年全国两会之前将安排“提前批”额度发行，可提前下达的专项债最高额度为2.19万亿元，将提升财政政策执行效率和稳增长能力。积极财政政策发力的重点应在两方面：一是将实施新一轮减税降费。可能加大增值税留底退税的力度，加大科技型中小企业研发费用加计扣除政策力度，实行固定资产加速折旧，支持科技创新和工业提质升级等。二是适度超前开展基础设施投资。预计将有大量“十四五”重点建设项目集中落地，特别是减污降碳、数字经济、新能源、新材料、新产业集群等新基建领域的投资力度将加大，这些领域的投资既能扩大短期投资需求，又能实现长期经济增长动能的切换。
行业及微观政策应重在纠偏。房地产调控政策应适度调整。一是“加强预期引导”，支持合理住房需求。二是“探索新的发展模式”，通过加快发展长租房市场和推进保障性住房建设，作为完善和补充现有住房体系的两个抓手。三是“促进房地产业良性循环和健康发展”。除了支持居民刚需外，还将合理支持房企的正常开发、并购及相应的贷款、发债等融资需求。能耗“双控”政策调整，防止“运动式”减碳。实现碳达峰、碳中和要坚定不移推进，但不可能毕其功于一役。要“先立后破”，传统能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基础上。要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变，防止简单层层分解，更不能层层加码。强化就业优先导向，提高经济增长的就业带动力，抓好重点群体就业。未来要落实落细稳就业举措，要慎重出台有收缩效应的政策。可能对教培、互联网等行业规范政策作调整，为这些行业留足平稳过渡的时间和空间，稳定市场预期，避免对就业带来冲击。
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