建立巩固脱贫攻坚成果长效机制

建立巩固脱贫攻坚成果长效机制挽歌elegy 决战决胜@2020——方略（2） 殷浩栋 决战决胜2020年，首看脱贫攻坚战。消除贫困、实现共同富裕，一直是中国共产党的初心使命。打赢脱贫攻坚战是实现第一个百年奋斗目标的里程碑，也是开启中

决战决胜@2020——方略（2）

殷浩栋

决战决胜2020年，首看脱贫攻坚战。消除贫困、实现共同富裕，一直是中国共产党的初心使命。打赢脱贫攻坚战是实现第一个百年奋斗目标的里程碑，也是开启中华民族伟大复兴新征程、实现第二个百年奋斗目标的基石。从上世纪80年代开始，中国政府实施专项扶贫计划，并逐步探索出一条具有中国特色的农村扶贫开发道路。特别是2013年以来，通过实施精准扶贫精准脱贫战略，对标全面建成小康社会，脱贫攻坚取得显著的成效。我国不仅将历史性地整体消除绝对贫困现象，而且为全球减贫事业作出了重要贡献。但是，打赢脱贫攻坚战并不意味着减贫工作已一劳永逸，脱贫基础不稳固、返贫风险等问题依然存在，“十四五”期间需要把减贫工作纳入乡村振兴框架下统筹实施，建立起巩固脱贫攻坚成果的长效机制，确保没有人掉到绝对贫困标准以下。

打赢脱贫攻坚战是历史性成就

打赢脱贫攻坚战是决胜全面建成小康社会的底线目标和标志性指标。习近平总书记强调，“全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标，最艰巨的任务是脱贫攻坚，这是一个最大的短板，也是一个标志性指标。”改革开放以来，中央通过实施一系列区域协调发展和城乡统筹发展战略，建立系统化的扶贫体制机制，使贫困地区和农村获得更多的发展机会。

特别是十八大以来，中央把精准扶贫精准脱贫放在治国理政的高度，通过建档立卡有效瞄准贫困人口，通过精准施策有效帮扶贫困对象，通过全社会动员加大扶贫工作力度，得益于一系列超常规举措，贫困地区经济社会发展水平、基础设施和公共服务供给得以显著提高，贫困群体的收入和多维福利得到极大改善。农村贫困人口从1978年的7.7亿降至2019年的551万，贫困发生率从97.5%降至0.6%，全国832个贫困县中已有780个脱贫摘帽。尽管今年遭遇了新冠肺炎疫情和洪涝灾害的挑战，但在总体上不会改变决胜脱贫攻坚的基本面。

我国将于2020年底实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽，彻底解决区域性整体贫困。中华民族千百年来存在的绝对贫困将首次得以消除，这是一项历史性的成就，不仅意味着能够如期实现党中央向全国人民作出的郑重承诺，如期达成中华民族伟大复兴进程中的关键性节点目标，而且为乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军打下了坚实基础。

打赢脱贫攻坚战具有重要的世界意义

我国是全球最早实现联合国千年发展目标中减贫目标的发展中国家。世界银行认为，中国在推进包容、可持续的发展中取得重大进展，减贫工作取得了史无前例的成就。自改革开放至今，我国农村贫困人口减少7.7亿，对全球减贫贡献超过70%，为全球减贫事业作出了巨大贡献。世界银行发布数据显示，按照每人每天1.9美元的国际贫困标准，从1981年末到2015年末，中国的贫困发生率累计下降了87.6%，年均下降2.6个百分点，同期全球贫困发生率累计下降32.2%，年均下降0.9个百分点。由此可见，我国减贫速度明显快于全球，是全球贫困减缓的主要贡献者。

此外，我们探索积累的减贫经验和反贫困理论为全世界解决贫困难题提供了中国方案。联合国秘书长古特雷斯称赞中国的减贫方略，指出“精准减贫方略是帮助最贫困人口，实现2030年可持续发展议程宏伟目标的唯一途径。中国已实现数亿人脱贫，中国的经验可以为其他发展中国家提供有益借鉴”。我国在致力于消除本国贫困的同时，积极展开国际合作，为全球减贫事业增添了中国力量。

多年来，我国不断加强与发展中国家和国际机构在减贫领域的交流合作，以援助援建、人才培训等多种途径帮助广大发展中国家特别是最不发达国家消除贫困。我国先后向超过160个国家和国际组织提供了4000多亿元人民币的援助，向世界各地派遣60多万名援助人员，为120多个发展中国家落实联合国千年发展目标提供过帮助。截至2019年底，我国在非洲援建24个农业技术示范中心，惠及50余万当地民众，举办了100多期减贫培训班，为116个发展中国家培养减贫专业人才近3000人。

巩固脱贫攻坚成果势在必行

虽然我国脱贫成就举世瞩目，但这只是阶段性成就，未来减贫任务依然繁重。一方面，我国农村减贫工作仍有提升空间。“两不愁三保障”涵盖范围有限，对标联合国可持续发展目标还有一定差距。从横向对比来看，虽然我国农村贫困标准随着不断调整而高于世界银行的极端贫困线，但需要理性地看到，世行标准是以15个最穷国家的贫困线为基础。我国现行标准仅为世界银行新制定的中等偏下收入国家贫困线（每人每天3.2美元）的72%，中等偏上收入国家贫困线（每人每天5.5美元）的42%。我国仍有大量人口的生活水平低于每人每天5.5美元的标准。与其他国家相比，我国的贫困标准处于中等偏下水平，特别是与发达国家的贫困标准相差甚远，即使相比中等收入国家，水平也不高。

另一方面，一些贫困地方存在脱贫质量不高、脱贫基础不稳固等问题。贫困地区的基础设施和公共服务还存在不少短板，产业发展较落后、集体经济薄弱的村庄依然为数不少。特别是深度贫困地区即使在现有政策扶持下得以快速发展，但2020年后仍然是欠发达地区。因病、因残的贫困人口即使实现脱贫，也面临较高的返贫风险。刚刚越过贫困线的脱贫户和边缘群体，自我发展能力提升不足，实现稳定发展存在一定困难，遇到风险极易返贫。因此，即使决战决胜脱贫攻坚，也不能放松对返贫的警惕，巩固脱贫攻坚成果将是“十四五”时期减贫工作的重点。

巩固脱贫攻坚成果的思路与重点

巩固脱贫攻坚成果既要防止现有建档立卡贫困人口返贫，也要防止新贫困的产生。从帮扶方式来看，随着减贫工作从超常规举措逐步转向日常性帮扶，巩固脱贫攻坚成果需要在乡村振兴框架下统筹推进，建立起适应新减贫阶段特点的长效机制。“十四五”期间，在全面建成小康社会的基础上，我们需要通过实施乡村振兴战略进一步巩固脱贫攻坚成果，既要瞄准脱贫不稳定户和边缘农户等重点群体，为其提供全方面重点帮扶，也要从产业、文化、社会、环境、治理等方面全面改善农村地区，夯实稳定脱贫的经济社会基础，防止新贫困发生。

一是明确重点目标群体。巩固脱贫攻坚成果的重点群体包括脱贫不稳定户、边缘群体、易地扶贫搬迁户等。当前脱贫攻坚战采取多方面措施，确保贫困人口满足了“两不愁三保障”，人均可支配收入均超过了国家贫困线，不过有一部分群体的家庭收入刚刚越过贫困标准，且转移性收入占比较高。如果未来的帮扶政策滑坡，帮扶力度减弱，他们有可能再次返贫。边缘群体因为生活水平略高于贫困标准，一直被排斥在帮扶体系之外。这300万左右的边缘群体会因病或因意外事故等风险冲击，极易出现生活水平急速下降而陷入贫困。“十三五”时期全国通过易地扶贫搬迁安置了近1000万人，相当于三峡工程移民规模的7倍多。因生产生活方式转变，导致搬迁户出现生活成本增加、增收因素不稳、社会融入受限等问题，使其成为返贫的高发群体。所以，巩固脱贫攻坚成果需要把这些群体作为重点群体，建立对不稳定脱贫户、边缘户、收入骤减或支出骤增户的监测预警体系，加强动态监测预警，对上述群体的收入及支出情况进行动态监测和跟踪。同时，要建立精准防贫机制，为脱贫不稳定户和边缘群体购买防贫保险，设立防贫救助基金。一旦他们出现返贫致贫，就能及时开展帮扶，采取临时救助或纳入最低生活保障等，避免其掉到绝对贫困标准以下。着重强化易地扶贫搬迁的后续安置，防范大规模失业、社区矛盾纠纷等风险，以稳就业为核心保障搬迁农户基本生活，探索新型集体经济与社区治理新机制，促进安置点的社会融合和社会稳定，确保“搬得出、稳得住”。

二是完善社会保障制度。当前贫困群体中有2000万通过社保兜底实现了脱贫，主要是孤寡老人、残疾人、大病和慢性病患者等特殊困难群体。这些群体普遍缺乏创收能力，在脱贫之后仍面临较高返贫风险，只能依靠社保兜底来维持基本生计。巩固脱贫攻坚成果，必须建立更高保障水平的社会保障体系。一方面，要促进城乡社会保障体系一体化，实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策体系，提高对低收入家庭的生活保障水平；另一方面，要针对特殊困难群体提供量身定做的特惠性救助政策，建立分类瞄准的帮扶和救助政策，在群体特征、家庭规模、区域等方面细分救助标准，重点照顾老人、残疾、鳏寡孤独等贫困高发群体。

三是确保扶贫产业可持续经营。产业扶贫是通过扶持产业发展增加扶贫对象收入、增强其自我发展能力的一种扶贫方式，是中国特色开发式扶贫的主要组成部分。进入脱贫攻坚期以来，各地在培育扶贫产业方面加大了力度，90%以上的建档立卡贫困户从扶贫产业项目中受益。但这些扶贫产业普遍存在同质化、产业链短、市场化程度不高，以及扶贫对象未能充分参与生产经营活动、等同于社会保障等问题。由于扶贫产业既是脱贫攻坚期间增加贫困户收入的重要支撑，也是脱贫攻坚期结束后欠发达地区振兴乡村产业的重要基础。因此，要把提高扶贫产业的可持续性纳入乡村产业振兴框架，作为“十四五”时期巩固脱贫成果的关键任务来抓。应通过深化供给侧结构性改革，增强产业的特色优势，加大本土市场主体和经营人才培养力度，加快构建高质量、高效率、可持续的乡村产业体系，让低收入群体更多分享产业增值收益，促进欠发达地区乡村产业兴旺和贫困群体持续增收。

四是提高基层组织治理能力。乡村基层组织是巩固脱贫攻坚成果的重要力量。脱贫攻坚期间，各级机关企事业单位选派优秀干部到贫困村和党组织涣散村担任第一书记或驻村干部，为落实开展各项帮扶政策起到重要作用。引进外部精英本意在于提高村庄治理能力，并强化贫困村基层组织建设，但一些贫困村过度依赖驻村干部，反而削弱了村庄自治能力，不利于自我发展。巩固脱贫攻坚成果依然需要强有力的村级基层组织作保障，需要帮扶力量来执行和落实各项政策措施。一方面，要用好“外脑”，完善机关企事业单位选派干部挂职制度，继续向村集体经济薄弱、党组织涣散的村庄选派优秀驻村干部，协助村两委开展村庄事务管理和产业发展等工作；另一方面，要培育“内脑”，积极发展村内年轻党员，鼓励其参与村内公共事务管理，吸纳优秀返乡人才进入村两委，发挥新乡贤的重要作用，切实提升基层自治组织的治理能力和水平。

五是继续扶持贫困地区发展。部分贫困地区的短板很难短时期内补齐，现有的贫困地区依然是巩固脱贫攻坚成果的重点区域，所以健全促进包容性增长的财税金融体制，对贫困地区进行倾斜性地投入资源仍有必要。在过渡期内，应确保贫困地区的财政转移支付规模以及扶贫投入力度不减，使减贫工作能够平稳过渡。进一步补足基础设施和基本公共服务短板，强化学校、医院、养老等设施建设和管护，提高这些区域的公共服务水平，逐步拉平与发达地区的差距。鉴于贫困地区普遍属于生态脆弱区域，应实行激励性的资源环境政策，推进生态产业发展，走绿色发展道路。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）